Максим Дворовой
В конце 2019 года в Верховной Раде Украины был зарегистрирован проект Закона о медиа. Он стал плодом многолетней работы международных экспертов, представителей гражданского общества, индустрии и регулятора, который начинался с приведения украинского законодательства в соответствие с аудиовизуальным законодательством Европейского Союза и тамошней Директивы об аудиовизуальных медиа-услугах (AVMSD), а закончился созданием, по сути, медийного кодекса, призванного кодифицировать регулирование всех типов медиа. Во время долгой работы над проектом закона возникали все новые вызовы, на которые трудно найти однозначный ответ: как установить юрисдикцию над иностранными медиа-сервисами, что делать с Интернетом, как относиться к социальным сетям. К сожалению, для Украины также возник еще один вызов: что делать с информационным воздействием Российской Федерации – которое, среди прочего, посодействовало оккупации Крыма и войне на Донбассе, а жертвами которого стали миллионы украинцев, погибших от пуль и вынужденных бежать от них.
Вооруженная агрессия, свобода слова и международные обязательства Украины
В течение 2014-2019 годов Украина внедрила ряд мер, направленных на ограничение влияния российского контента – от решения суда о приостановлении трансляции отдельных российских каналов до принятия Закона «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно защиты информационного телерадиопространства Украины», которым ограничивалось распространение отдельных типов контента с участием лиц из «черного списка», а также созданных в государстве-агрессоре, содержащих популяризацию или пропаганду органов государства-агрессора и их отдельных действий, оправдывающих или признающих правомерными оккупацию территории Украины.
Продуктом этих мероприятий стал Раздел 9 Проекта Закона о медиа «Ограничения, связанные с вооруженной агрессией», который является попыткой кодифицировать все имеющиеся ограничения, а также усовершенствовать отдельные нормы, связанные с защитой информационного пространства Украины, отталкиваясь от международных стандартов соблюдения свободы выражения, предусмотренных статьей 10 Европейской конвенции по правам человека (далее – ЕКПЧ), а также статьями 19 и 20 Международного пакта о гражданских и политических правах (далее – МПГПП). Сложность работы над этим разделом также обусловлена отсутствием устоявшихся мировых стандартов соблюдения свободы слова в состоянии вооруженной агрессии. Стоит напомнить, что Украина не совершала действий по отступлению от обязательств по статье 10 ЕКПЧ и статье 19 МПГПП, в отличие от других статей этих международных документов.
Это означает, что любые ограничения соответствующих прав должны быть установлены законом и являться необходимыми в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений – то есть соответствовать трехкомпонентному тесту ограничения прав человека. Несоблюдение этих ограничений или их недостаточное обоснование может служить основанием для признания государством нарушения соответствующих статей международных договоров в Европейском суде по правам человека (далее – ЕСПЧ) или Комитете ООН по правам человека. Это же, в свою очередь, приведет к расходам государства на оплату компенсации за нарушение прав – в чем Украина уже одна из лидеров среди государств-членов Совета Европы.
Кого и чего касается раздел?
Начнем с действия раздела во времени. Ограничения по контенту, которые устанавливаются действующим законодательством, не предусматривают темпоральных ограничений: гипотетически, они могут действовать бессрочно, до их потенциального исключения из законодательства каким-то из следующих составов парламента.
Статьей 118 законопроекта предлагается четко определить действие специальных ограничений моментами принятия и отмены Верховной Радой решения о признании определенного государства государством-агрессором или государством-оккупантом (далее для удобства будет употребляться термин «государство-агрессор»). Сейчас таким государством является Российская Федерация, о чем отдельно упоминается в пункте 19 Заключительных и переходных положений проекта. Что важно: в будущем такая формулировка позволит Украине вводить ограничения не только для Российской Федерации, но и в отношении других государств, совершающих вооруженную агрессию как на территорию Украины, так и на территорию союзных Украине государств (допустим, в случае вооруженной агрессии со стороны условной Эсперии на условную Ионию, что является нашим союзником, при условии признания нашим парламентом Эсперии государством-агрессором) (примечание – любые совпадения названий государств с реальными случайны).
В то же время, можно выделить несколько основных типов ограничений, которые закреплены проектом закона:
- Ограничение ретрансляции медиа государства-агрессора;
- Ограничения по структуре собственности и финансированию медиа во время вооруженной агрессии;
- Ограничения относительно европейского и национального продукта;
- Ограничения по контенту в СМИ.
Также разделом совершенствуется порядок выдачи временных разрешений для медиа на период вооруженной агрессии.
Кого можно будет ретранслировать?
Этот инструмент больше всего и эффективнее всего использовался украинским регулятором во время 2014-2019 годов. По требованиям статьи 42 действующего Закона «О телевидении и радиовещании», Национальный совет имеет полномочия составлять перечень каналов (по действующей терминологии – программ), которые ретранслируются – такие наполнения таких каналов должны отвечать контентным требованиям законодательства Украины, а также Европейской конвенции о трансграничном телевидении. Такой перечень на сегодня содержит 178 каналов, включая несколько, произведенных в государстве-агрессоре («Зоопарк», «ТОПШОП ТВ», «ТЕЛЕ 9» и «Еврокино»). В то же время, регулятором ограничено ретрансляцию 86 каналов, среди которых «Россия 1», «Звезда», «Life News» и другие.
Что предлагается проектом? Статьей 120 предусматриваются полномочия Нацсовета отказывать в регистрации иностранного линейного медиа, зарегистрированного в государстве-агрессоре или если регулятором выявлены признаки осуществления редакционного контроля над таким медиа физическими или юридическими лицами – резидентами государства-агрессора или отменять ее в течение одной недели по выявлению сведений об изменении государства регистрации медиа в государство-агрессор или выявления признаков осуществления редакционного контроля резидентами этого государства. Это позволит регулятору максимально эффективно и быстро реагировать на угрозы информационному пространству нашего государства. Ретрансляция такого медиа провайдерами аудиовизуальных сервисов является грубым нарушением – а потому может повлечь собой штраф (без предварительного применения предписания) в размере от 10 до 75 размеров минимальной заработной платы (от 47230 до 354225 грн).
В то же время, предусматривается возможность Нацсовета регистрировать или не отменять регистрации соответствующего медиа – в случае, если это будет обоснованным и будет учитывать интерес обеспечения информационной безопасности Украины. Таким образом медиа, редакционная политика которых будет соответствовать стандартам журналистики и не будет вредить интересам информационного пространства государства, смогут беспрепятственно продолжать свою деятельность.
Кто не сможет владеть и вкладывать деньги в медиа?
По действующему закону, в Украине запрещается создавать и участвовать в телерадиоорганизациях или провайдерах программной услуги физическим и юридическим лицам, которые являются резидентами государства, признанным государством-агрессором, а также юридическим лицам, участниками (акционерами) которых являются юридические или физические лица, на всех уровнях цепи владения корпоративными правами телерадиоорганизации или провайдера программной услуги.
Статьей 121 проекта сохраняется запрет быть субъектом в сфере медиа физическим лицам-гражданам государства-агрессора и юридическим лицам, в которых владельцем существенного участия, контроллером или бенефициаром на любом уровне цепи владения корпоративными правами является лицо, которое является гражданином или резидентом государства -агрессора или юридическое лицо, зарегистрированное в таком государстве или по местонахождению в таком государстве. Что является новеллой: субъектом в сфере медиа в Украине не сможет быть юридическое лицо, получающее финансирование от физических лиц, являющихся гражданами государства-агрессора (страны-оккупанта), юридических лиц, зарегистрированных в таком государстве или по местонахождению в таком государстве . Таким образом законодатель пытается минимизировать финансовое воздействие государства-агрессора на редакционную политику медиа в Украине через денежные вливания. Что, в свою очередь, будет способствовать усилению объективности медийного пространства государства.
Нацсовету дается один месяц на принятие решения о прекращении деятельности таких субъектов на территории Украины со дня обнаружения соответствующих сведений о ненадлежащей структуре собственности или финансирования субъекта в сфере медиа. В то же время, это решение может быть пересмотрено регулятором в случае предоставления такими субъектами сведений о приведении структуры и механизмов финансирования в соответствии с законодательством Украины.
В то же время, на время вооруженной агрессии для Министерства обороны Украины снимается ограничение по созданию субъектов в сфере аудиовизуальных медиа. Такие субъекты могут создаваться для удовлетворения информационных потребностей населения территорий с особым режимом вещания.
К этой группе ограничений можно отнести и ограничения относительно европейского и национального продукта. Если хотя бы один производитель, продюсер или лицо, за счет которого осуществлено финансирование является одним из упомянутых выше субъектов – тогда такие программы или фильмы не будут относиться к квотам национального и европейского продуктов, установленных законом.
Что нельзя будет показывать?
Перейдем к наиболее чувствительной норме в этом разделе – установление дополнительных ограничений по контенту, нарушение которых будет считаться грубым и будет тянуть собой штраф (без предварительного применения предписания) в размере 25% от суммы лицензионного сбора (для лицензиатов), от 10 до 75 размеров минимальной заработной платы (от 47230 до 354225 грн) (для регистрантов, кроме онлайн-медиа) и от 1 до 5 размеров минимальной заработной платы (от 4723 до 23615 грн) (для онлайн-медиа).
В проекте отмечается невозможность положительного освещения деятельности органов власти государства-агрессора – соответствующая информация должна подаваться с соблюдением принципов объективности и сбалансированности. Кроме того, на время агрессии предлагается запретить распространение:
- материалов, содержащих популяризацию или пропаганду органов государства-агрессора (страны-оккупанта), ее должностных лиц, лиц и организаций, контролируемых государством-агрессором (государством-оккупантом), и их отдельных действий, которые оправдывают или признают правомерным вооруженную агрессию, аннексию территории Украины, нарушение территориальной целостности, суверенитета Украины, в том числе публичное отрицание указанных действий;
- недостоверных материалов относительно вооруженной агрессии и действий государства-агрессора (страны-оккупанта), ее должностных лиц, лиц и организаций, контролируемых государством-агрессором (государством-оккупантом), в случае, если следствием этого является разжигание вражды и ненависти или призывы к насильственному изменению территориальной целостности или конституционного строя;
- программ и материалов (кроме информационных и информационно-аналитических), среди участников которых есть лица, внесенные в Перечень лиц, которые создают угрозу национальному медиа-пространству Украины.
Подробные критерии по этим категориям контента могут быть установлены органами сорегулирования в порядке, определенном проектом закона о медиа.
Стоит остановиться на каждой из этих категорий контента. Первая из них существует с 2015 года и в действующем законодательстве касается передач, изготовленных после 1 августа 1991 года. По ней были представлены несколько санкций – в частности, телеканалам «Горизонт-ТВ» и NewsOne. По своей природе она также является своеобразной адаптацией нормы статьи 20 МПГПП, запрещающий распространение пропаганды войны и разжигание вражды.
В законопроекте она детализируется еще больше – так, добавляется запрет пропаганды организаций, контролируемых государством-агрессором, а также распространение в целом материалов, оправдывающих не только оккупацию (как в старой редакции), но и аннексию, нарушение территориальной целостности и суверенитета Украины. Также запрещается публично отрицать указанные деяния. Такая формулировка является предоставлением широкого инструментария для регулятора для более четкого применения норм профильного закона вместо неуклюжих попыток привлечь медиа к ответственности по другим нормам, как это было в случае с ТРК «Украина» и «Не зарекайся». Ее можно считать оправданной в соответствии с требованиями трехсоставного теста ограничения прав человека как необходимое в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и территориальной целостности (см., в частности, решение ЕСПЧ по делу Smajic v Bosnia and Herzegovina).
Вторая норма является новеллой – и является попыткой внедрить запрет на распространение дезинформации и искаженных нарративов по вооруженной агрессии со стороны государства-агрессора. Опять же, содержательно запрет распространения любой, а не только недостоверной, информации, что разжигает вражду, существует как в действующем законодательстве, так и в международном праве в уже упоминавшейся статье 20 МПГПП. Впрочем, регулятор применял ее нечасто. Именно поэтому эта норма также призвана упростить деятельность Нацсовета в квалификации тех или иных действий. Несмотря на обязательную необходимость доказывания квалифицирующих последствий – эта норма полностью соответствует требованиям к ограничениям прав человека, поскольку, как неоднократно отмечал ЕСПЧ, любые призывы к вражде являются противоречащими ценностям ЕКПЧ, а потому не получают защиты статьей 10 ЕКПЧ (например, в деле Pavel Ivanov v Russia).
Зачем менять «черные списки»?
«Черные списки» и их модификация является одной из наиболее дискутируемых норм среди патриотически настроенной части общества и уже вызвали, в частности, острые заявления. Впрочем, стоит высказать непопулярную мысль, что изредка всплывает в сети среди юридического сообщества: с точки зрения прав человека действующий запрет на трансляцию аудиовизуальных произведений, одним из участников которых является лицо, внесенное в перечень лиц, которые создают угрозу национальной безопасности, такова, что грубо нарушает права человека, а потому существовать в таком виде она не может. Такой запрет не соответствует критерию предусмотренному законом, поскольку Министерство культуры, молодежи и спорта, на которое возложены полномочия по формированию списка, даже не имеет сформированного перечня критериев, по которым оно относит Россию в этот список: Закон «О кинематографии» определяет лишь то, что этот перечень состоит МКМС на основании обращений СБУ, СНБО и Нацсовета. Непонятной является процедура как включения, так и потенциального изъятия лиц из списка.
Кроме того, в своем действующем виде такой запрет, несмотря на прекращение демонстрации фильмов с участием пропагандистов государства-агрессора, не позволяет показывать фильмы про Астерикса (роль Обеликса исполняет Жерар Депардье, один из фигурантов списка, – ред), общественная опасность которых крайне сомнительна. Наконец, возвращаясь в ЕСПЧ, такой (а точнее отсутствующий) порядок формирования «черного списка» вполне может привести к потенциальному проигрышу государства в ЕСПЧ. Несмотря на заявления отдельных фигурантов списка (хотя уже и исключенных из него), пока такого дела в Страсбурге нет, – однако риски на будущее остаются.
Непосредственно с целью урегулирования дыр в действующем законодательстве проектом Закона о медиа предусмотрена статья 124, которая несет в себе цель трансформировать Перечень лиц, которые создают угрозу национальной безопасности в Перечень лиц, которые создают угрозу национальному медиапространству Украины. Во избежание правовово пробела, который существует в действующем законодательстве, предполагается, что в Перечень можно будет вносить физических лиц, в отношении которых:
- открыто уголовное производство о совершении ими преступлений против основ национальной безопасности, преступлений против мира, человечества и международного правопорядка;
- применены персональные санкции по соответствующему законодательству (на срок наложения санкций)
- установлены факты систематического умышленного распространения призывов к свержению конституционного строя и нарушению территориальной целостности Украины, языка вражды, призывов к терроризму, материалов с отрицанием преступного характера нацистского и коммунистического режимов, а также категорий контента, уже упомянутых выше.
Вместо МКМС формированием этого перечня будет заниматься Нацсовет. Лица, как и сейчас, будут включаться в перечень по инициативе Нацсовета или на основании обращений СНБО и СБУ. После получения соответствующей информации регулятор на своем ближайшем заседании должен рассмотреть вопрос о включении лица в Перечень. Предполагается и возможность исключения из Перечня в аналогичном порядке – в случае, если истек срок включения в список, закрыто уголовное производство против личности, которое стало основанием для ее включения в Перечень, а также вступления в законную силу решения суда об исключении лица из Перечня.
Что будет с разрешениями на временное вещание?
Они остаются. И объем их применения даже расширится. Сейчас они выдаются на внеконкурсной основе сроком на один год, а территориями с особым режимом вещания, на которые они распространяются, есть только районы Украины, что граничат с временно оккупированной территории Украины (Автономной Республикой Крым и городом Севастополем) и районы Донецкой и Луганской областей.
Статьей 122 проекта закона к ним добавляются пограничные районы, граничащие с территорией государства-агрессора, а также пограничные районы, граничащие с территорией других стран, из которых путем эфирного вещания распространяются программы государства-агрессора. Это позволит более эффективно распространять сигнал украинских вещателей в таких уязвимых зонах, как приграничья Черниговской, Сумской и Харьковской областей, а также в части Одесской области, граничащей с Приднестровьем. Предусмотрена возможность повторной выдачи этого разрешения, а также прекращение действия разрешений в течение одного месяца с момента окончания вооруженной агрессии.
И что с этим всем делать?
Дебатировать, критиковать и обсуждать. Хотя ряд этих норм уже существовал в законодательстве, эта попытка их кодифицировать является важной и в глобальном контексте, ведь Украина может стать пионером во внедрении комплекса следующих норм: аналогов в мире пока нет. При разработке этого раздела мы попытались максимально придерживаться стандартов свободы слова и разработать их ограничения в тех рамках, в которых это позволяет сделать международное право. Насколько это получилось и насколько это будет эффективным – покажет время. Но это одна из тех ситуаций, где Украина может научить мир собственному опыту. Теперь мяч на стороне Верховной Рады и, в случае принятия проекта, эффективной и справедливой работы регулятора.
Подписывайтесь на «Телекритику» в Telegram и Facebook!
